以人为本科学规划城市

作者：薛虹孙建华

亚里士多德曾说过，人们之所以愿意来到城市，是为了生活得更美好。城市是人性的产物，所以城市规划应坚持以人为本。实现人与社会、人与自然的和谐统一，是城市规划制定、完善、管理的主要依据和目标。当前，我国工业化、城市化进程不断加快，产业结构调整和人居环境建设对城市空间和土地资源管理提出新的挑战。城市规划作为重要的调控手段将发挥日益重要的作用。在制定规划过程中，应积极汲取发达国家在实践中积累的经验，提升我们城市建设的科学规划水平。

建设美好家园，不仅是构建和谐社会的应有之义，而且对整个和谐社会的建设将起到巨大的带动作用。城市规划是城市发展的灵魂、城市建设的总纲。城市规划的首要任务是坚持以人为本的理念，科学合理地规划城市，实现城市经济社会的全面、协调、可持续发展。

突出城市规划理念的创新性

以人为本是科学发展观的核心。以人为本就是把人置于经济和社会发展的核心地位，把人的发展视为发展的本质、发展的目的、发展的动力和发展的标志。城市总体规划的目的就是要为“人”的城市服务，把人的发展作为最终目标，倡导把人的精神、文化和自身发展的实现程度作为衡量社会进步的根本标准。为此，在规划编过程中必须突出三种意识。

1.强调民主意识，正确处理个体与公众的关系。

市民是城市的真正主人，规划体现的应是社会对城市发展的集体意志。然而目前城市总体规划阶段，公众参与程度仍相当有限，规划成果基本上还是由规划专家、规划项目小组、政府领导决策形成，公众参与大多还停留在表面形式。然而当前城市由于外部环境的复杂多变性、城市规划编制技术内容的综合性和城市各阶层目标价值取向的多元化特性等因素的存在，决定了一个科学合理的总体规划不可能是少数技术精英闭门造车就能办到的，它必然是多方参与、协作式规划的产物。在城市总体规划中大力倡导公众参与原则，有利于规划决策的民主化，有利于调整和规范规划过程中出现个人利益和社会整体利益的平衡，也有利于社会的稳定协调发展。

2.强调公正意识，正确处理效率和公平的关系。

当前，在经营城市的口号下，房地产业快速发展，市政公用设施投入随着政府财力的增长也逐步完善，城市面貌随之日新月异。与此同时，派生出来的问题是城市房价飞涨，中低收入家庭直接面临着住房难题。“人口与城市未来”国际会议巴塞罗那宣言提出：“经济发展是解决任何城市问题的根本途径，同时必须采取为全体人民提供均等机会的社会公平政策。”城市规划是政府调控城市资源分配的杠杆之一，同时也是对经济发展速度与质量的一种调节器。在城市规划的时候，如何保护相对弱势的社会群体，改善他们的生活、居住条件，无疑需要规划编制及管理者给予高度关注，兼顾效率与公平，采取积极的应对措施，实现社会各阶层的和谐共处。

3.强调环保意识，正确处理短期利益和长远利益的关系。

市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，致使公益设施、环境保护的力度有所弱化。环境改善明显滞后于建设的增长，生态环境严重破坏，人居环境质量不断恶化等“城市病”日益凸现，不仅降低了城市建设的品位，而且制约了城市功能的有效发挥，阻碍了城市健康发展。因此，要构建和谐发展城市，必须坚持环保优先的原则，提高城市绿化覆盖率和人均绿地占有率，构建城市绿化生态景观；大力发展生态工业，有效推广清洁生产工艺，控制工业污染源排放总量；花大力气、用大投入整治城市河湖水系，并不断完善城市水体空间布局，创造宜人的清水景观，努力形成经济发展与环境保护相统一的生态生产体系，创造一个天蓝、地绿、水清、林秀和鸟语花香的优美城市环境。

突出城市规划功能的合理性

城市规划是一定时期城市建设和发展的综合部署，必须以注重实际、着眼长远、量力而行为基本原则，以满足市民生产生活实际需要和有利于促进城市经济社会发展为根本目的。因此，城市规划既要具有一定的前瞻性和先导性，更要具有自身的特色性和实用性。

1.土地资源的合理配置。

城市规划的核心内容是对城市土地使用的综合研究并在土地使用组合基础上的城市空间形态的规划。目前，我国工业化、城市化进程不断加快，产业结构调整和人居环境建设对城市空间和土地资源管理提出新挑战。城市规划作为重要的调控手段，必须坚持严格保护土地、有效利用土地的原则，积极推进工业向园区集中、居住向社区集中、商贸向物流中心集中、办公向行政服务中心集中，合理规划城市开发用地。同时，要大力推广和提倡多层及高层住宅，限制低层住宅的大量建设，杜绝住宅区小而散的现象，避免管理和服务资源浪费；对园区的工业用地项目要杜绝超量申请用地以及随意圈占土地行为，严格项目投资强度，提高园区土地的集约利用水平。在城市总体规划的指导下，认真搞好老城区改造控制性详细规划编制工作，与新区规划进行无缝化对接，实现新区老城功能互补，互动发展，避免城市功能重复或功能不全现象。

2.功能街区的合理布局。

随着人们对空间概念和规划理念的不断深化，对城市功能分区必须有新的认识，在一定地域内工作、居住、游憩的不可分性已经成为今后城市布局的发展趋势。因此，城市总体规划要考虑功能分区，但又不要太拘泥于功能分区，对于城市特有的功能区，如城市活动中心、城市公共绿地等必须突出。但应该考虑安排一些综合功能区，即使是城市中心，除了安排大型公共设施外，也还应安排必要的居住用地，以避免形成城市中心区的空心化。

3.道路交通的合理延伸。

交通规划是城市规划的重要组成部分，必须高度重视并加快建成路网完善、功能明确、结构合理、管理先进的城市综合交通体系。加强道路交通基础设施建设，力求主次干道和支路合理搭配、行车道与人行道合理搭配、公共场所与停车场的合理搭配，打通“断头路”、拓宽“瓶颈路”、修复破损路，形成较为完善的道路网络。坚持公交优先，努力改善城市公共交通工具的通行条件。通过公共交通多样化、网络化发展，刺激城市经济增长和人口聚集。

突出城市发展形态的和谐性

要从城市地域文化特色角度出发，把实体(建筑物)与虚空(周边空地)、古与今、动与静、明与暗、浓与淡等各种对比元素考虑进去，营造一种自然和谐、安逸舒适、错落有致的美感。

1.历史与现代的和谐。

一个城市的发展，不仅仅表现为鳞次栉比的高楼大厦和快速的经济增长，更重要的，看是否蕴藏着深厚的文化内涵。纽约曼哈顿、旧金山等城市的历史街区不仅保护完好，而且不断修缮，展示昔日的辉煌；芝加哥密歇根湖畔自然风光和CBD城市景观交相辉映。面对当前的城市建设，我们应该保留一份最沉重的审慎，学会去善待城市的历史，传承城市的文脉和记忆，以一种“前人栽树，后人乘凉”的态度，不求功在当代，但求造福后人。

2.生态与建筑的和谐。

传统的风水理论就是依据可持续发展原理，选择的聚居地都显示了山水、风向、土壤、气候等生态平衡的特征。为此，我们要注重对城市滨水空间的规划建设，根据水体的类型（自然、天然）、水体的组成形态（河渠、湖泊、滨海）及其在城市中的区位，划分景区空间，确定总体风格，对滨水设施提出控制与引导要求，创造亲水、近水环境。注重绿化与城市建筑的有机结合，围绕“三季有花、四季长青”的目标，规划环城造绿、沿河铺绿、见缝插绿、拆墙透绿等工程，努力形成“点、线、面、环”相结合的城市绿化体系，使城市建筑群与周边的绿地、广场、水面过渡十分自然。

3.经济与美观的和谐。

人性化的城市应该以绝大多数建筑作背景，创造与自己城市内涵相吻合的城市建设特色和建筑风格。建筑物与建筑物之间无论从设计的立面、风格、色彩都应协调，建筑群与建筑群之间应显得十分融合，而不是盲目搬抄其他城市的做法，切忌脱离城市特色、自身财力，搞成玻璃幕墙热、草皮热、广场热等等一窝蜂现象。同时在城市现有主要建筑物的基础上，安排高大建筑物的位置，提出建筑物高度，构划新的城市轮廓线，创立城市新形象。

突出城市规划体系的综合性

统筹兼顾是科学发展观的根本要求。所谓统筹兼顾，就是要求规划必须总揽全局、科学筹划，协调发展，兼顾各方。

1.完备的政策体系。

完整的城市规划体系包括城镇体系规划、城市规划、风景名胜区规划、村庄和集镇规划。城市规划的总体规划阶段又包括城市总体规划和分区规划，城市规划的详细规划阶段又是由控制性详细规划和修复性详细规划构成。

2.科学的决策机制。

当前城市发展日新月异，仅凭领导者人格化的决策、个人的意志是难以做到决策的科学性、合理性、可行性和连续性的，规划的制定与实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度、技术审查制度等，从而保证城市总体规划的有序实施，充分体现全面发展，协调发展和可持续发展要求，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。　

3.高效的管理模式。

一要建立有效的规划管理机制，按照规划法定原则工作，加强对规划管理的刚性约束，严格建设项目的选址，切实加强城乡结合部的规划管理，尽快改变城乡结合部布局混乱、土地利用率低、基础设施严重缺乏，环境恶化的状况。二要健全规划的监督机制，将城市的规划、各类建设项目以及重大案件的处理结果及时向社会公布，并设立举报电话等，受理社会公众对违法违规案件的举报、自觉接受社会各方面的监督。三要建立和完善规划约束机制，切实加强规划队伍建设。从制度上促进规划工作的规范化、法制化，从根本上防止和杜绝规划违法违规行为的发生。

（作者单位：南通大学政法学院江苏省启东市人民政府）