依法规划城乡

作者：詹玉璞

一、从城市规划到城乡规划

(一)城市规划及城市规划法

城市规划是指为了确定城市性质、规模和发展方向,合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署。建国以来,特别是改革开放以来,我国城市规划工作有了较快的发展。1984年国务院发布了《城市规划条例》。但是随着城市改革的深入发展,该条例已不能适应城市规划工作的要求。城市在国民经济和社会发展中的地位和作用日益加强,城市的结构和功能日趋多样化,对城市规划和管理工作提出了许多新课题;在城市规划、建设的改革实践中,也积累了解决这些新课题的经验,需要完善城市规划法制,土地管理法、环境保护法等法律的相继颁布或修订,也需要对城市规划条例规定的一些内容进行相应的修改和补充。1986年六届全国人大四次会议上,一些代表提议尽快制定我国城市规划法。1989年12月26日,七届全国人大常委会第11次会议审议通过了《城市规划法》,自1990年4月1日起施行。1993年11月1日,国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》,自1993年11月1日起施行。

(二)城乡规划及城乡规划法

在总结上述“一法一条例”实践经验的基础上,十届全国人大常委会第三十次会议于2007年10月28日审议通过了《城乡规划法》,自2008年1月1日起施行。这部法律的颁布实施,有利于加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进经济社会全面协调可持续发展。

本法规定,城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。所以,城乡规划法是将“一法一条例”的适用范围统一到一部法律中,既管城市规划和镇规划的制定、实施及监督管理,也管乡规划和村庄规划的制定、实施及监督管理。

同时,本法根据不同地区发展的实际情况,作了不同规定:城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划;县级以上地方政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域,同时规定鼓励、指导上述规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

二、城乡规划的编制和审批

(一)城镇体系规划的编制和审批

城镇体系规划包括全国城镇体系规划和省域城镇体系规划。全国城镇体系规划包括全国城镇空间布局,重大基础设施布局等重要内容,用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制,报国务院审批。

省域城镇体系规划包括省域城镇空间布局和规模控制,重大基础设施的布局,为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域等重要内容。省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制,报国务院审批。

省域城镇体系规划在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人大常委会审议,常委会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。省域城镇体系规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划,应当将本级人大常委会组成人员的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

(二)城市规划的编制和审批

城市规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市总体规划包括城市的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系等内容。城市总体规划由城市人民政府组织编制。不同城市的总体规划的报批程序也不同:直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批;省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批;其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。城市总体规划在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人大常委会审议,常委会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。城市总体规划的组织编制机关报送审批城市总体规划,应当将本级人大常委会组成人员的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求组织编制,经本级人民政府批准后,报本级人大常委会和上一级人民政府备案。城市人民政府城乡规划主管部门可以组织编制重要地块的修建性详细规划。

(三)镇规划的编制和审批

镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。镇总体规划包括镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系等内容。县政府所在地镇的总体规划由县政府组织编制,报上一级政府审批;其他镇的总体规划由镇政府组织编制,报上一级政府审批。县政府组织编制的镇总体规划,在报上一级政府审批前,应当先经本级人大常委会审议,常委会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划,在报上一级政府审批前,应当先经镇人大审议,代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇总体规划的组织编制机关报送审批镇总体规划,应当将本级人大常委会组成人员或者镇人大代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

镇的控制性详细规划由镇政府根据镇总体规划的要求组织编制,报上一级政府审批。县政府所在地镇的控制性详细规划,由县政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制,经县政府批准后,报本级人大常委会和上一级政府备案。

(四)乡规划、村庄规划的编制和审批

乡规划、村庄规划包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等内容。乡规划、村庄规划由乡、镇政府组织编制,报上一级政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。而城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。经依法批准并公布的城乡规划公布后,任何单位和个人都应当遵守并服从规划管理,就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求有权向城乡规划主管部门查询。

三、城乡规划的实施

(一)组织实施城乡规划是有关人民政府的责任

1、城市的建设和发展,应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设,妥善处理新区开发与旧区改建的关系,统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展,应当结合农村经济社会发展和产业结构调整,优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设,为周边农村提供服务。乡、村庄的建设和发展,应当因地制宜、节约用地,发挥村民自治组织的作用,引导村民合理进行建设,改善农村生产、生活条件。

2、城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。

3、旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。要依照有关规定对历史文化名城、名镇、名村以及受保护建筑物予以保护。

4、城乡建设和发展,应当严格保护和合理利用风景名胜资源,统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。要依照有关规定进行风景名胜区的规划、建设和管理。

5、城市地下空间的开发和利用,应当与经济和技术发展水平相适应,遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要,并符合城市规划,履行规划审批手续。

6、城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途。

(二)城乡规划实施的具体管理

在规划区内进行建设活动,必须依法取得有关建设项目的规划许可,否则就要承担相应的法律责任。

1、选址意见书。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

2、建设用地规划许可证。这包括两种情况:

(1)针对以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方政府土地主管部门申请用地,经县级以上政府审批后,由土地主管部门划拨土地。(2)针对以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权合同,到城市、县政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效;对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上政府撤销有关批准文件;占用土地的,应当及时退回;给当事人造成损失的,应当依法给予赔偿。

3、建设工程规划许可证。在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县政府城乡规划主管部门或者省(区、市)政府确定的镇政府申请办理建设工程规划许可证。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省(区、市)政府确定的镇政府核发建设工程规划许可证。

4、乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇政府提出申请,由乡、镇政府报城市、县政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地;确需占用农用地的,应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后,由城市、县政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

5、临时建设的批准。在城市、镇规划区内进行临时建设的,应当经城市、县政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的,不得批准。

四、城乡规划的修改

(一)城乡规划修改的法定条件

有下列情形之一的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划:上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的;行政区划调整确需修改规划的;因国务院批准重大建设工程确需修改规划的;经评估确需修改规划的;城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人大常委会、镇人大和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

(二)城乡规划修改的程序

修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划,应当分别依照城乡规划法所规定的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的审批程序报批。而修改乡规划、村庄规划,则应当依照本法所规定的乡规划、村庄规划的审批程序报批。