论城市开发过程中的规划控制作用

作者：杨德进牛会聪 (沈阳建筑大学建筑与规划学院辽宁沈阳110168)

【摘要】我国城市化已步入快速发展阶段,城市开发规模之大、速度之快,在世界城市发展史上前所未有。本文在分析当前我国城市开发面临问题基础上,系统阐述了城市规划在城市开发过程中的控制性作用,旨在寻求一条面向新时期城市开发的健康和谐之路。

【关键词】城市开发;城市规划;规划控制

改革开放以来,城市发展突飞猛进,城市开发规模之大、速度之快,在世界城市发展史上前所未有。据统计2007年上半年,全国建筑业企业完成建筑业总产值18213亿元,同比增长22.0%;房屋建筑施工面积30.8亿平方米,同比增长16.9%。2006年4月1日,建设部新版《城市规划编制办法》开始施行,2007年10月28日,《中华人民共和国城乡规划法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。可以看出新时期城市发展和城市开发的规划控制正进一步增强。

1.我国城市开发存在问题分析

城市开发是以土地利用为核心的一种经济活动,主要以城市物业(土地和房屋)、城市基础设施(市政公用设施与公共建筑设施)为对象,通过资金和劳动的投入,形成与城市功能相适应的城市物质空间,推动城市发展。近年来,我国城市开发取得了举世注目的发展,但也出现了诸多弊端,影响了城市的健康和谐发展。

(1)公共利益被侵蚀,城市开发陷入困境许多城市为了吸引外资,或是为了彰显政绩,对“作大作强城市”的欲望特别强烈,不顾城市的合理布局和市民的生活环境,对土地进行无限制的开发利用,因此占用了大量的城市公共空间。早在2003年国家就针对炽热的旧城开发发出“关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知”;而2004年的“合作建房运动”、2006年的“不买房运动”,矛盾直指开发商为“奸商”。另外,近年来与广大居民利益息息相关的拆迁问题由于决策失误、盲目拆迁、方法不当等原因,降低了城市开发工作的速度和质量,影响到了城市开发的经济效益、社会效益和生态环境效益,从而使城市开发陷入了尴尬的困境。

(2)土地资源被浪费,城市开发市场恶性竞争近年来我国城市开发出现了“信息港”热、“生物港热、“物流港”热、“光子港”热、“纳米城”热、“大学城”热等众多热气扑面而来的局面,城市开发不顾原有的产业基础、文化基础、物质基础,同类项目一哄而上,低水平上过度扩张,规划发展战略雷同,只好在各项公共政策方面恶性竞争。各个城市间竞相模仿、竞相上项目、竞相搞基础建设、竞相开发新区、竞相提供优惠政策。与此同时,城市基础设施建设、城市土地资源开发、城市房地产开发,都出现非理性的虚假繁荣状况。导致了城市土地资源的极大浪费,城市开发市场处于恶性的竞争局面。

(3)生态环境被破坏,城市开发难于持续发展在进行城市开发时,有时为了取得更多的生产、生活用地,不惜牺牲绿化用地,不按规划要求的指标保留和建设绿化用地或拆迁破坏的绿化用地,造成许多城市硬质景观和软质景观面积的比例严重不协调,环境自净能力大为降低,导致城市尘土飞扬,噪声倍增,疾病增加。受短期经济利益观念的影响,全国有少数城市开发出现了占用公园、湖泊进行商业性建设,严重破坏生态平衡,造成城市水土流失的现象,致使洪水、泥沙进入市区,给国家和人民造成了严重经济损失,城市开发不能实现可持续发展。

(4)历史文脉未延续,城市开发缺乏特色由于我国城市化加速进程的发展过程短、建设强度大,一些地方文化遗产保护和城市建设的矛盾相当集中。决策者守法意识不强,对城市建设的辨证思考,一旦文化遗产保护与经济利益构成冲突,往往考虑眼前利益而放弃长远利益,致使历经千百年的珍贵文化遗产被破坏。目前我国不少城市开发建设趋同,导致“千城一面”的城市景观,失去自身的历史文化风貌和地域特色。

2.城市开发的规划控制策略

就一个城市的开发而言,有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和实施蓝图,并保证严格实施,不仅能引导城市开发有序进行,同时可以保护城市开发的公众利益,兼顾经济、社会和环境效益,为城市开发提供一个宽松和良好的公平竞争环境,促进城市健康和谐发展。

(1)城市土地供应控制国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知(国发[2003]18号)第五条提出:改进规划管理,调控土地供应。其主要内容为充分发挥城乡规划的调控作用,加强对土地市场的宏观调控。应科学合理地制定土地供应计划,确定一定年限内土地供应的总量、比例与结构和空间分布;并建立以近期建设规划为基础的土地供应制度,以近期建设规划为依据进行严格管理。

(2)城市土地开发强度控制城市土地的开发强度受到其使用性质和对周围环境的要求以及周围建筑物、构筑物对其制约关系等的影响。通过制定开发地段的控制性详细规划,并根据城市空间景观要求和环境要求以及群体之间的关系,确定该地段的土地使用控制(用地面积、用地边界、用地性质和土地使用兼容)、环境容量控制(容积率、建筑密度和绿地率)、建筑建造控制(建筑高度、建筑间距、建筑后退、沿路建筑高度、相邻地段的建筑规定)等指标。

(3)配套设施控制配套设施是生产、生活正常运行的保证,配套设施控制是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量的配置要求。配套设施控制应按照国家和地方规范(标准)作出规定。特别强调静态功能的公共场地,包括有园林绿地、各类公共广场和各类停车场构成的“三种公共场地”的规划控制,它对提高城市品位,发展城市经济和增进城市居民生活质量的意义非比寻常。

(4)生态环境保护控制城市生态系统作为一个人类生态系统,强烈体现了人类行为对自然环境的影响和作用;通过规划控制保持人口适宜容量、土地适宜强度、城市与生态环境相互融合,从而为城市创造一个安全、清洁、美丽、舒适的居住与工作环境。城市环境保护控制则是通过限定污染物排放最高标准来防治生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、有毒有害气体、放射性物质以及噪声、震动、电磁波辐射等对环境的污染和危害,达到环境保护目的。城市历史文化地带的保护一般采用城市设计的手段,通过对建筑单体和建筑群体之间的空间关系提出指导性的综合设计要求和建议,促进城市开发过程中城市文化风貌的形成。

3.结语

近年来我国城市化水平每年均以1.4个百分点以上的速度增长,到2006年底中国的城市化水平已达42.9%,大量流动人口进入城市成为城市开发的内在动力,同时,由于缺乏有效的规划控制,也导致了城市开发的严重失控。事实证明,深入研究规划控制与城市开发内在机制和策略,对于促进城市健康协调发展具有重要意义。

【参考文献】

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[2]程道平等.现代城市规划.北京:科学出版社,2004.

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[4]李燕子.城市规划在城市开发建设中的作用.建筑技术与应用,2005.5.