近期建设规划的实践与思考

作者：孙友胜 (铜陵市规划勘测设计研究院,安徽铜陵244000)

摘要:城市近期建设规划是实施城市总体规划的重点,科学编制城市近期建设规划将有利于规划的实施,通过近期建设规划编制和实施的总结,提出近期建设规划编制等方面工作的认识与要求。

关键词:近期建设规划;规划编制;规划实施

中图分类号:TU984 文献标识码:A 文章编号:1671-752X(2007)03-0054-03

近期建设规划,是实施城市总体规划的重要步骤和近期安排,是安排城市发展近期建设项目的主要依据,是解决当前城市规划建设诸多问题的重要手段。高水平编制、高标准实施城市近期建设规划,对于增强城市规划的规范化管理,促进城市建设健康有序的发展;对于发挥城市规划的宏观调控作用,促进多种资源的合理开发利用;对于发挥规划的“龙头”作用,推动城市建设、经济发展和社会进步,实现可持续发展战略,都将产生积极而重要的作用。

2002年5月15日,国务院下发《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号),要求各级政府将制定和实施近期建设规划工作作为当前的一项主要工作内容。8月,国务院九部委在贯彻《通知》的通知以及建设部制定的《近期建设规划工作暂行办法》都对近期建设规划提出了较高而急迫的要求。

为贯彻落实国发[2002]13号文件精神,根据建设部的统一部署和省建设厅的统一安排,铜陵市自2002年12月开始着手城市近期建设规划的编制工作。

1.规划编制工作思路

铜陵是安徽省直辖市之一,本省中南部经济、技术最为发达的沿江经济区,地处长江中下游南岸。现辖铜官山区、狮子山区、郊区和铜陵县,代管省普济圩农场。国土总面积1113km2,其中市区面积280km2。2002年末全市总人口为70.32万人,其中市区人口38.37万人。市域矿产资源丰富,以有色金属铜矿著称,对外交通便捷,区位条件良好,市区距长三角经济圈和武汉经济圈均在5小时车程内;距九华山约80公里,黄山风景区约140公里。

经过建市以来将近五十年的发展,铜陵形成了有色金属、电子基础材料、硫磷化工、建材等支柱产业,已成为全国有色冶金基地之一,安徽省重要的工业、港口城市,城市综合经济实力和发展水平位居全省前列。2002年,全市国内生产总值达88.42亿元,人均达12629元,财政收入9.3亿元。

为顺应省委、省政府新一轮皖江开发、开放战略,积极融入长三角经济圈,在全省实现加快发展、率先突破,根据市委市政府要求,铜陵市从2001年底开展总体规划调整工作,由于方方面面的原因,2002年底,市政府要求总体规划调整工作暂停,着手开展城市总体规划修编工作。

铜陵市城市近期建设规划正是处于总体规划调整告一段落、总体规划修编工作即将开展的特殊阶段,为满足城市近期建设与发展的需要,规划借鉴其它城市编制近期建设规划的成功经验,充分利用前期的工作成果,根据铜陵市“十五”计划等文件精神,结合各单位近期建设项目计划安排,在总结回顾上一轮城市总体规划(1993年编制,1995年省政府批复)实施的基础上,分析影响城市发展的制约因素和存在的问题,准确把握当前城市经济和社会发展所面临的形势,合理确定城市近期发展的规模、方向、重点和空间布局,并对近期建设重点项目进行安排落实。

1.1明确技术路线

近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分,是城市建设的实施规划,是城市总体规划从宏观蓝图走向实施管理的必经之路,是调控和引导城市近期建设的重要依据。从传统编制方法来看,城市近期建设规划仅作为城市总体规划的一个专项,在编制城市总体规划时进行编制,主要根据城市总体规划的要求,确定近期建设目标、内容和实施部署,并对城市近期内发展布局和主要建设项目作出安排,为各单项工程设计提供依据。

根据建设部的统一部署,考虑铜陵市实际情况,近期建设规划作为单独的一项规划进行编制。由于铜陵市总体规划调整完成阶段性工作,总体规划修编工作正在开展,规划采用“问题导引式”和“目标导引式”相结合的技术路线,即通过对上轮规划的回顾总结,找出城市建设存在的突出问题;通过对城市发展的宏观环境分析,结合铜陵市“十五”计划,立足于满足当前城市发展需要,确定城市发展目标,对原规划进行必要的调整和修订,在此基础上合理确定城市近期建设重点、发展方向和建设时序。

铜陵市城市总体规划自1995年省政府批准实施以来,得到了较好的贯彻实施,有效地指导了城市的各项建设,重点实施了道路等市政基础设施建设、景观环境建设、开发区建设、环天井湖地区建设、大通移民建镇工程建设、住宅建设和社区整治。由于多方面因素,城市建设中仍然存在城市功能布局不够集中,分区不够明确;工业经济发展的强劲势头与发展空间不足的矛盾;城市环境景观有待进一步规划和塑造等问题。规划在正视上述问题的基础上,结合省委、省政府对铜陵发展及铜陵城市经济和社会发展目标的要求,通过理性分析,提出总体规划的调整建议,确定城市近期建设重点为拉开城市框架,完善城市功能,改善城市交通,提升城市人居环境,突出对老城区、新城区、环湖地区、车站新区和滨江地区地建设,时序上大力拓展开发新城区,同步建设环湖地区、车站新区、滨江地区,整治改造老城区,优化城市布局,完善城市功能。

1.2突出规划重点

根据要求,近期建设规划的基本任务是明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序;确定城市近期发展方向、规模和空间布局,自然遗产与历史文化遗产保护措施;提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。

由于市场经济体制下,我国城市建设规模和速度出现前所未有的景象,如何适应经济社会发展的要求,适应社会主义市场经济运行机制的需要,增强规划的指导性和可操作性,是近期建设规划编制的一个重要原则。针对铜陵工业经济发展的强劲势头与发展空间不足的矛盾和城市生态环境污染严重等实际情况,围绕建设部的要求,规划重点解决城市发展空间不足和城市生态环境建设问题,突出对城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境等建设项目的具体安排。

由于铜陵市市域和市区面积狭小,行政区划不合理,近年来城市建设主要围绕老城改造而展开,造成老城内人口、建筑密度过高,严重影响到城市布局的调整优化。按照扩大城市规模,拉开城市框架的建设思路,规划将城市基础设施建设的重点由旧城改造转移到新区建设上来,加强城市对外交通联系,改善城市内外交通、新旧区交通衔接。同时,由于客观条件所限,一些污染型大工业选址未充分考虑其对环境的负面影响,城市环境污染依然严重;城市生态基质受到破坏,生态环境质量仍在恶化。根据全面建设小康社会的要求,提升城市人居环境,规划加强以环天井湖区域为重点的城市生态环境项目建设,改善城市环境,丰富城市内涵,提升城市形象和文化品位。

1.3注重规划实施

由于传统的城市近期建设规划编制内容过粗,过于注重规划布局,没有落实到具体的项目,不能满足城市建设项目审批的要求,因而近期建设规划失去了指导意义,不能有效地得到实施,在一定程度上也助长了决策的随意性。

为更好地发挥对城市建设发展的引导和调控作用,铜陵市城市近期建设规划注重明确城市近期建设重点发展区域及其功能安排。重点发展区域主要包括老城区、新城区、环湖地区、滨江地区和车站新区。其中老城区重点整合、提升城市公共服务功能;新城区突出培育城市特色主导产业和高新技术产业,集中发展与老城互为补充的公共服务设施和居住设施;环湖地区以天井湖景区为核心,发展旅游及其配套性相关产业;车站新区利用便捷的交通条件和城市的“窗口”功能,着重发展商贸物流业及配套的生活居住区;滨江地区重点发挥滨江横港地区的水陆交通优势,建设横港物流园区,努力建成皖中南地区的水陆联运中心,“两山一湖”旅游区的“北大门”。

根据城市发展策略和功能安排,规划从“城市经营”的角度对影响城市发展的重大项目进行策划安排,以项目和项目建设的时序带动城市不同地区的发展。同时根据建设重点,通过列表分区域对重点建设项目作出具体安排,分析建设项目的投资渠道,并对重点建设项目在图纸上进行布点落实,为政府制定年度计划提供参考,有效指导城市建设。

1.4倡导阳光规划

城市建设与公众利益密切相关,需要最大限度的提高公众参与范围,为增强城市近期建设规划的科学合理性,协调公共利益与私人、团体利益之间的冲突,实现公共利益与各私人利益的最大化,实现规划为最广大人民群众服务的目的。铜陵市城市近期建设规划在根据各单位上报的近期建设项目计划基础上加以编制,并在专家评审会上要求各相关单位列席,同时通过新闻媒体、公示等多种途经及时向社会公布。通过对公众意见的及时整理、吸纳,充分反映了广大市民的意愿,因而,规划的可操作性较强,有利于规划的进一步实施。

2.规划实施情况

2.1增强了规划调控作用

在城市近期建设规划指导下,根据城市建设发展需要,铜陵市一方面积极开展对车站新区、滨江地区、纺织印染工业园区等城市近期发展重点区域的规划编制;另一方面,加快老城区的更新改造,完善城市功能布局,实施对铜陵学院的搬迁,启动了铜陵大市场等的建设,同时对城市用地进行了调整优化,居民多年盼望的钢铁厂、焦化厂等污染工业企业搬迁工作已进入实质性实施阶段,以改善交通、展示滨江地区形象的滨江大道建设和港口岸线整治工程也已全面开工。

2.2加快了基础设施建设步伐

为满足工业经济发展的需求,拓展城市发展空间,根据城市近期建设规划,积极拉开城市发展框架,加快城市基础设施建设步伐,多项工程已完成施工图设计或正在实施,高速公路、城市道路、污水处理厂、天然气门站等工程建设有序开展。

2.3加大了环境建设力度

为满足城市居民对环境建设日益提高的需求,提高人们生活质量,铜陵市加大了对生态环境的建设,螺丝山广场、观湖广场二期、市民广场、新城区中央公园、青年生态园等工程正在抓紧实施,铜官山生态环境综合治理等项目积极争取开行贷款。

3.几点思考

根据国内相关研究与规划实施的成功经验,为提高城市近期建设规划宏观调控作用及规划实施的可操作性,以下几个方面应是今后城市近期建设规划工作考虑的重点。

3.1规范规划编制方法

近期建设规划作为实施城市总体规划的重要手段,是城市近期建设项目安排的基本依据,应作为政府部门常规性的工作。编制方法上,传统的城市近期建设规划作为总体规划的组成部分,其规划期限为五年。为保障近期建设规划有效指导城市建设,根据国家有关文件精神,近期建设规划应与国民经济和社会发展计划相一致,同时考虑市场经济条件下城市建设的不确定性,建议近期建设规划采取滚动编制的办法,即结合国民经济和社会发展计划,适时提出应对策略,使规划更具指导意义。

3.2完善规划实施评价体系

由于近期建设规划是政府调控城市发展最主要的依据,面对市场经济下城市建设的不确定性,必须完善规划实施的评价体系,为科学合理地制定下一轮规划提供依据,有利于修正城市发展目标,明确建设重点。

城市规划工作牵涉面广,投资大,建设时期长,规划的浪费是最大的浪费。科学合理地编制城市规划,必需要有坚实的基础,其中规划实施的评价是最直接、有效的手段,通过规划实施的评价,找出城市建设的症结,及时对上一轮规划进行修正,因此,完善城市规划实施评价体系至关重要。

3.3加强城市建设重大问题研究

近期建设规划重点对城市近期实施的建设项目进行落实,但一些重大项目的建设往往对城市发展产生深远的影响,按照现行城市规划体系,这些问题应是城市总体规划所承担的工作,因此在近期建设阶段难以解决,但又不能因为个别项目的建设,提出对城市总体规划进行调整或修编。为满足城市建设发展需要,使城市长远发展与近期建设有机结合,可以考虑根据实际情况,对重大问题开展深入细致的专题研究,从更为宏观的层面加以分析,为近期建设规划的有效实施提供坚实基础。

3.4注重规划编制的开放性

由于城市规划对城市建设的指导越来越重要,规划编制的科学性与可操作性越来越被重视。近年来,城市规划行业不断呼吁阳光规划,根据我市近期建设规划工作的经验,加强规划的开放性,让社会各界了解规划、关心规划、参与规划将有利于提高规划效能,促进规划的实施。

参考文献:

[1]王蒙徽,胡显文,孙翔.对近期建设规划编制内容与方法的探讨[J].城市规划,2002,(12).

[2]王富海,陈宏军,邹兵,施源.近期建设规划:从“配菜”变成“正餐”[J].城市规划,2002,(12).