北京市保障性住房用地规划布局

作者：石晓冬

作为当前社会关注热点和政府关注重点的保障性住房工作，是一项复杂而综合的工作，涉及到社会、经济、民生等方面，涵盖了土地、建设、法规政策、市场、金融财政、社会保障及城市规划等诸多专业。从城市规划的角度来讲，落实保障性住房用地的空间布局是编制《北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划》（以下简称《用地布局规划》）的核心工作之一，而保障性住房用地空间布局的主线则是围绕着土地资源的配置展开的，在这个过程中，《用地布局规划》着重从现状、总体规划、资源配置方式和建设方式等四方面重点考虑。

现状布局情况

1998年以来，在国家房改政策的指引下，北京市的政策性保障住房体系架构基本形成，其政策性保障住房主要包括经济适用住房和廉租住房两部分。经济适用住房主要提供给中低收入的城镇居民以及危旧房改造、大型基础设施建设搬迁的城镇居民；廉租住房主要是以租金补贴的方式提供给最低收入的城镇居民。通过近八年的探索和实践，北京市近20万户中低收入的城镇居民享受到国家住房保障制度的优惠，提高了居住水平，改善了居住环境。截止到2007年2月底，全市共批准集中建设经济适用住房项目52个，总规模约2600万平方米；销售面积约2000万平方米，解决了19万户家庭的住房问题，2.6万户家庭享受了廉租住房政策。但保障性住房的建设和布局也存在着一些问题，如占绝对主体的经济适用住房的空间分布过于集中，初期主要集中在城市北部地区（经济适用住房供应规模最大的两个片区在清河和北苑，以回龙观和天通苑为代表，回龙观约517万平方米，天通苑约572万平方米），远远超过其他片区。自2002年以来，尤其是2003年的重点新项目开始向东部、南部发展。调查结果显示，居住在边缘集团和新城经济适用住房的居民对小区生活配套的满意度比较低，其强烈需求主要集中在教育及日常生活方面。同时，经济适用住房居民的交通成本较高，成为日常生活和工作出行的一大障碍。经济适用住房居民平均通勤时间为58分钟，无论是采用公交还是私家车作为通勤工具，通行时间在45分钟以上的比例均超过北京市的平均水平。一些以低端服务业为生的低收入家庭，在搬迁到距离市中心较远的地区后还出现了再就业困难问题。因此，北京市“十一五”保障性住房和“两限”商品住房用地布局首先考虑以往布局的特点和存在的问题，新建保障性住房充分结合现状经济适用住房项目，统筹安排（图1）。

总体空间布局

《北京城市总体规划（2004～2020年）》在市域范围内构建了“两轴－两带－多中心”的城市空间结构和布局，改变了单中心均质发展的状况，充分发挥中心城、新城和镇的辐射带动作用，以有效促进中心城人口职能疏解，吸引人口向新城尤其是重点新城聚集。本着落实国务院批复和实施北京城市空间结构调整方向的原则，《用地布局规划》统筹中心城、新城协调发展，同中心城功能调整优化相结合，与区县功能定位、产业布局和人口就业结构相结合，以保障性住房及“两限”商品住房建设引导人口合理分布。

根据“《北京市住房建设规划（2006～2010年）》空间布局专题研究”的分析和预测，2010年北京18个区县居住人口与就个周边新城就业人口将有很大增长（图2、图3）。

当前，中心城和新城地区住房建设用地的供应量大致为1:1，建设规模约为3:1。中心城住房的建设量、强度、品质、价格及其吸引力明显高于新城。住房建设要符合城市空间结构的调整方向，中心城和新城住房建设用地供应的规模、结构、时序以及规划控制指标应科学落实、彼此关联。同时，还要合理把握好农村城镇化与住房开发建设的关系，防止居住用地供应量盲目扩大。业布局关系中，就业岗位主要集中在东城、西城、朝阳、海淀四个区，且都以第三产业为主。其次是宣武、丰台、房山、昌平、顺义、通州、大兴等，也都以第三产业为主，部分地区第二产业就业较多。其他各区县就业岗位较少。就业人口超过居住人口较多的主要为东城、西城、海淀区和顺义区，而就业人口低于居住人口较多的区域主要为丰台和朝阳区。到2020年，远郊区县将成为二产最集中的聚集地，房山、昌平、顺义、通州、大兴等几所以，保障性住房及“两限”住房，重点布局在中心城中心地区以外区域，在城市东部、南部区域安排，以引导人口合理分布。

同时综合考虑就业与居住的均衡发展需求，按照城市总体规划确定的空间结构，根据区县功能定位，结合产业布局和人口就业结构，合理引导类型适合的住房建设，实现职住均衡、职住接近，以引导人口在市域范围内合理分布，避免“卧城”的出现，推进中心城人口职能疏解以及新城的健康发展。另外，必须通过扩大住房二级市场规模、鼓励住房置换等措施，增强居民在就业地区周边住房选择的多样性和灵活性，为不同收入水平居民提供相适应的可供选择的住房，促进职住均衡发展（图4）。　

资源配置情况

本次《用地布局规划》强化了轨道交通的引导作用。综合考虑轨道交通等基础设施支撑条件对土地利用强度和交通出行的作用，重点在轨道交通沿线用地和站点周边用地集中安排保障性住房及“两限”住房，以有效解决居住出行，缓解交通拥堵状况（图5）。

根据国务院转报信息，相对于国内其他城市，目前北京房地产市场呈现出“四少”的特点：一是北京市政府能够自主控制的土地比例相比于其他城市少；二是北京市政府自主控制的土地能够用于住房建设的少；三是规划用于普通住房建设的土地少，住房供应结构不尽合理；四是开发完成的普通住房投放市场少，价格有所波动，商品住房供应结构和居民收入结构不对称。鉴于这种情况，北京市近期加强了土地储备的力度，建立了“建设用地规划和土地供应管理问题工作小组”机制，着手编制“土地储备规划”，并以主动配置轨道交通沿线用地和站点周边用地资源为核心措施，积极整理发掘用于保障性住房建设的土地资源。

从国内外经验看，采取TOD（公共交通为导向）的发展模式，沿公共交通走廊集中安排住房建设，有利于充分发挥公共交通的引导作用，提高出行效率，特别是可以有效地节约土地和能源。同时考虑到中低收入家庭在收入水平的限制下对公共交通的依赖程度较高，应在公共交通干线和站点周边优先安排廉租住房、经济适用住房和中小套型普通商品住房。

本次《用地布局规划》，采用了七种措施来实现主动配置保障性住房资源，包括划定轨道交通沿线控制区、地铁综合开发、开发配建、各区县安排、清理回收、提高强度、实施代建等，可以确保保障性住房及“两限”商品住房资源约4000万平方米。其中以轨道交通沿线用地和站点周边用地为主发掘的资源约为2600万平方米，占65%。

建设方式

本次《用地布局规划》采用“集中”和“配建”相结合的建设原则.以集中建设和开发配建作为主要手段，按照“大分散、小集中”的模式进行空间布局，促进社会公平和融合。

国际案例表明，低收入人群集中居住在一起，容易导致滋生犯罪、形成贫民窟等社会问题的出现，不同类型住宅相对混合布局逐渐成为住房发展的重要理念。根据北京的实际情况，在住房建设的空间布局上，要采用大融合的方式，在较大区域内推进各种类型、各个层次、各类群体住房的相对混合布局，促进社会各阶层的融合，克服贫困集中问题，避免社会排斥和隔离；同时，考虑到不同阶层居民收入水平、消费承受能力和生活方式的差异，通过采用小集中的方式，在社区内为不同收入阶层居民提供相适宜的居住条件。

根据《北京市住房建设规划（2006～2010年）》，“十一五”期间，新建住房1.23亿平方米，全市年均住房建设量约2500万平方米，除去集中建设的保障性住房用地，如按15%比例配建，可保障近期约1000万平方米的保障性住房。

通过对欧州的法国、德国等国家的研究发现，其保障性住房的建设都经历了由集中到分散、由整体开发到开发配建的转变过程，事实也证明配建经济适用住房及“两限”住房是保证社会和谐、保障低收入阶层在各个地区的居住需求的需要。因此，保障性住房及“两限”商品住房的配套建设应作为长期政策来实行，必须严格保证配建保障住房用地的供应总量、开发时序和开发质量。通过配套建设的合理布局，不仅可满足保障住房的建设要求，而且避免了保障住房的开发建设影响地区的整体定位与发展。比如英国要求新的住宅建设项目配套建设占总量15%～50%（平均达25%）的低收入居民住房；德国政府要求新建住宅区必须用20%建造福利用房；法国规定建设廉租住房比例约为总住房面积的15%～20%。深圳市近日出台了《关于在我市出让商品住宅用地中安排建设一定比例政策性住房的实施意见》，政策性住房建筑面积按照选定拟出让商品住宅用地中住宅建筑总面积的15%配建，南昌市则规定按20%配建。

鉴于此，本次《用地布局规划》规定，从2007年5月1日起，位于三环路以外且不在政府土地储备控制区域内的普通商品住房建设项目，尚未取得规划意见书和仅取得土地一级开发项目规划意见书时，应当按照规定配套建设保障性住房及“两限”商品住房，配建比例应当不低于住宅总建筑面积的15%；三环路以内且不在政府土地储备控制区域内的将非居住项目调整为居住的项目，视情况配套建设保障性住房及“两限”商品住房。配套建设的保障性住房及“两限”商品住房的类型由建设主管部门确定。规划管理部门在办理规划意见书时，应当根据建设主管部门的意见明确保障性住房及“两限”商品住房的类型和配建比例，国土行政主管部门应将上述条件作为土地出让的条件。核发建设工程规划许可证时需注明保障性住房及“两限”商品住房的类型、规模和建筑栋号等许可内容。集中建设的保障性住房及“两限”商品住房项目可以建设不超过15%的普通商品房（图6）。

作者单位：北京市城市规划设计研究院