浅谈我国大都市区规划中的区域规划理论

作者：刘铁梅1　罗　隽2　贾　超3

(　1广东省环境保护职业技术学校,广州　510655;　2国家环境保护总局华南环境科学研究所,广州　510655;　3中国纺织出版社,北京　100027)

摘要:我国已形成若干大都市区。在大都市区的经济及社会发展过程中,由于规划及实际工作产生的原因,存在着各种各样的问题。国内外的学者对此进行了较为深入的原因分析及对策探讨。本文对大都市区规划的有关理论作了简单的介绍,并在此理论的基础上,提出了改善我国大都市区发展现状的一些方法及建议。

关键词:大都市区;区域;规划;理论

中图分类号:X321 文献标识码:A 文章编号:1007-0370 (2008) 01-0008-04

引言

大都市区是国外最常用的城市功能地域概念之一,许多国家在进行国情调查、区域规划等工作时,常以大都市区为单位[1]。大都市区的概念,与我国提得较多的“大经济区”、“大规划区”等名词有着较为类似的理解。我国大都市区的形成也初见雏形,如在我国珠江三角洲地区,已形成若干大都市区,在经济区域一体化、全球化的过程中,大都市区已作为一个竞争单元参与到国际竞争中去。随着大都市区的发展,城乡之间的差距正不断拉大,许多经济、社会等问题也逐渐表现出来。这些目前越来越明显的问题为我国城市的发展提出了一个新的挑战。

1　大都市区的城乡发展不均衡问题

我国现有流动打工人口超过1亿,其中城镇合计吸纳达8000多万人,由于我国经济正进入一个平稳而高速的增长时期,预计至2020年,每年将有1500~2000万农村人口进入城镇,其规模与速度在世界上均居首位。在区域规划工作中,必须正确认识“城镇化”问题。城镇化率并非越高越好,城市也并非越大越好,在特定地区发展一些大城市、特大城市以至大城市地区是符合我国国情的,但与此同时,更有必要研究多种策略,解决“三农”问题,尤其不能仅寄托于城市化而忽视了农业和农村的现代化发展和建设[2]。在我国长江三角洲地区,其人均耕地目前仅为0. 043 hm2,甚至低于联合国粮农组织规定的0. 0533 hm2/人的最低警戒线。而由于近20年来长江三角洲城市尤其是小城镇规模的不断扩大,新建的开发区和乡镇企业由于缺少规划而占用大量的土地,耕地面积仍在迅速减少。由于土地资源的有限性和城乡、区域发展的巨大空间需要之间的矛盾,已给城市群的持续发展带来了极大的资源限制性效应。在土地资源相对短缺的情况下,仍进行大规模高强度的开发建设,显然与区域环境规划中最主要的“人地和谐”原则相左,人地关系矛盾日益突出的结果即是给本地区的可持续发展带来了严重的制约效应[3]。

2　原因分析

实际上,在大城市规划区内的乡镇、小城镇之所以会出现诸如此类的问题,其主要原因就是城市的总体规划未能得到有效的实施。而城乡总体规划实施的主要障碍则在于小城镇自身的发展目标与大城市整体发展需要对其的发展要求存在着矛盾。由于利益主体之间的矛盾而引发的行政区以及纵向行政主体之间的矛盾,从而形成多元利益格局,多元利益格局表现为各级政府和部分部门追求本级利益的自主意识。在城乡总体规划中,多元利益的主体主要是大城市、各区、镇及部分强势部门。由于多元利益的存在,倘若区域总体规划中无法解决折椅问题,则必然会导致大城市规划区内小城市或乡镇在新的行政体系下发展的混乱与无序,从而直接影响大城市整体发展目标的实现。因此,大城市规划实施及区域协调在对周边乡镇的总体规划编制的指导作用就显得尤其重要[4]。

在我国,现行的“省—市—县—乡”的单一垂直纵向行政管理模式,直接导致了各级政府职能的复杂与重复。尤其在区域协调发展的组织实施中,突出遇到了两大问题:一是中心城市的功能区域与市辖县的制度区域不一致的现象普遍存在,影响了各级区域规划的科学性和实施效率;二是各级、各地政府出于市场竞争和经济利益的考虑,对地方职能强烈关注,对区域利益却视而不见,地方保护主义盛行,政府之间则缺乏必要的协调,城市群内,城市与城市之间,行业与行业之间的经济发展与外贸经营产生相互的激烈竞争,削弱了城市群对外发展与对外经济毛衣的整体功能。缺乏整体经济发展的协调机构与机制也使得整个区域经济关系矛盾突出、区域基础设施的共享性较差,从而在一个相当广泛的领域内,城市群的整体发展水平受到了严重的制约[5]。

3　对策建议

针对上述城市发展的情况,早在20世纪初期,以社会生态学家P. Geddes和规划学家L.Mumford为代表的学者从现代建筑学的城市与区域规划的角度,强调从适应环境的角度,研究城市及区域随工业化发展的空间拓展规律,提倡向郊区疏散,城乡协调(均衡)发展。借此控制城市中心过分拥挤带来的诸多社会问题。纽约区域规划联合会(New York RegionalPlanningAssociation)一派也试图采用更为全面的大都市规划策略以解决城市发展所带来的种种问题,即所谓“生态区域主义”。“生态区域主义”作为一个看似可以解决城乡发展比例失衡问题的指导思想,曾在我国有过较为深刻的影响。“生态区域主义”由于其主张城乡均衡、分散发展,会不可预见的导致城市向郊区的无限蔓延,而其倡导的城市更新,公共项目开发的观点,由于没有社会经济、管治制度改革等方面的配合,在实践中也难以取得满意的收效[6]。

近年来, John Friedmann[7]提出的城市内生式发展模式,为大城市规划区的发展提供了某些有益的参考。由于大城市规划区内,有着众多的区域性资源或资本复合体,包括人文、社会、文化、智力、环境、自然及城市资本等,这些紧密联系的资源复合体构成了一个城市—区域主要的生产性财富。Thomas等指出[8],区域发展有两条出路:区域财富的创造,或城市间贸易,其两者必须保持大概的平衡。而从外部获得可持续发展的力量是不现实的,对于本身天赋资源的利用就成为问题的关键。内生式发展模式的焦点在于中心城市与其邻近地区在政治上的接合,其中心城市的领导地位是有着一个长期性的、战略性的、得到普遍支持的远景目标作为指引。诚然,在大城市规划区中,发展的力量会表现出反中心化,但机制的存在可保持中心在决策中的强有力的地位。区域协调发展需要区域不同层次规模的经济行为主体之间的良好协作,各经济行为主体均要以区域协调发展为己任,一切利益行为均要服从整体的需要。在内生式发展的过程中,政府需要注意积极、超前地保护或提升区域内创造财富的资源复合体的质量,力求鼓励创新思想和实践[7]。在区域经济“无国界世界”思想的冲击下[9],内生式的发展模式仍需要有政府来保证在“地域可持续发展”这个问题中达成人们的共识。而这个问题一旦决定下来,则如何善用及投资于区域内能创造财富的资源等也就得以解决。从而城市—区域在与其他区域一同形成协作性网络的时候使得任何区域获取利益时可以为所有区域提供更多的机会。

20世纪90年代以来,“新区域主义”的发展为城市的发展趋势提供了一些参考。“新区域主义”这一术语最早出现在1938年,社会学家Howard和Harry首次使用它来描述当时社会文化、政治经济伴随工业化而呈现区域化的发展现象,但其在社会上被广泛使用是始于二十世纪九十年代。许多学者和规划师在不同的场合均对此有所提及[5]。“新区域主义”直面区域与城市发展中的各种社会问题,关注区域特性,注重系统分析与实地调研,综合平衡社会公平、环境保护和经济增长的发展目标,在实际规划中,重视物质规划以及不同层次的物质规划与社会、经济发展规划之间的密切配合。我国从改革开放以来,借鉴西方国家先进的研究技术和方法,在区域发展研究及区域规划工作中取得了长足的进步。包括卫星遥感、地理信息系统、计量经济学和系统动力学模型等现代化的研究手段和分析方法的引入很大程度上促进了我国区域研究的进展,然而“新区域主义”提醒我们,实地调研和定性研究的方法仍然十分关键和必要,“城市化”过程中所出现的社会问题以及工业化扩展带来的生态退化、环境恶化以及资源不足等问题,并非单纯依靠“模型”和系统分析就能得到解释和解答。我国需要尽快建立起现阶段适度的区域协调发展目标评价体系、指标控制体系,借鉴区域生态学、区域经济学、区域社会学及可持续发展等相关学科的研究成果,加强对区域发展时段、发展时序及动力机制的研究。自上个世纪60年代以来,区域规划发展的主要趋势,已经由单纯的物质性规划走向社会经济综合规划,由控制性规划走向引导发展的规划,由线性、蓝图式规划走向弹性、动态的规划。我国也开始普遍认可这一点,并付诸规划改革的实践。以广州城市发展战略规划为代表的战略规划改革即是这方面的最新进展之一[10]。

目前正在探索的大城市区规划包括两种主要模式:其一是团体和战略规划模式(corporate and strategicplanningmodel);另一种是环境和社会规划模式(en-vironmental and social planningmodel)。团体和战略规划模式强调大都市区的竞争策略,核心是通过提升竞争力使区域在全球竞争中处于强势地位,其代表是美国的纽约大都市区规划;而环境和社会规划模式则强调适宜居住性、社会凝聚力以及区域差异性的保持,其核心是适宜居住性( livability),即营造优美宜人的环境,加拿大大温哥华地区规划是这种模式的代表[11]。在强调竞争力、经济发展的同时,将环境和公平作为重要目标提出,将“以人为本”作为大都市区规划的真谛,是上述两种模式的一个共通点。随着经济全球化进程,大都市区规划产生了两个热点,即规划视野的改变和区域特征的保持问题。在我国大都市区的规划过程中,首先需要明确规划区在地区内、国内乃至全球中所处的位置,在全球化的背景下进行规划,同一地区内,由于各规划区自身的差异,可考虑偏重于不同的规划模式。某些已形成较强生产力并成为制造业基地,基础设施建设也初具规模的都市区,可偏重于提升区域竞争力,加强技术创新能力,提升产业结构,使产业向技术密集型转移;而另外一些大都市区则重点以发展适宜居住、旅游、度假休闲的优美宜人环境为目标,将不同类型,各具特色的大都市区组成一个大都市带参与国际竞争[12]。

大规划区内政府实体过多会导致规划及建设上的混乱,需要从根本上得到解决。加强土地资源的保护,合理控制城市的用地规模是其中一个关键。早在1995年,唐永銮[13]就提出在城市生态环境保护总体规划中,应超越行政边界,考虑自然影响范围及城市所在的整个大经济区的发展影响,据此制订合适的长期的战略规划的观点。在我国,在多政府实体存在的情况下,可借鉴北美经验,尝试建立跨区域的管治机构,通过我国比较完善的垂直领导体系,由相应的政府部门牵头,多部门合作进行管治协调,科学制订合理的用地规模,除保护耕地、节约用地和提高土地利用强度外,还应加强土地控制,将耕地视为城乡景观的重要组成部分加以规划利用,注意避免城市对乡村的不断侵蚀。尤其在实施区内区域一体化过程中,既要避免出现“区域生态主义”所走过的老路,防止出现城市向郊区的无限蔓延,又要促进区域内大中小城市与重点中心镇的协调发展,带动大城市周边地区的协调发展。在发展的过程中,需要高度重视本地区的环境保护及生态安全问题,特别对海岸线、河岸线、生物资源及自然保护区等,并做好环境基础建设工作,对生态敏感区等,必须实行控制性保护。另外,在规划过程中,对社会公平问题,尤其是规划区内弱势群体,包括农民、流动人口等权益的保护方面,也应在大都市区的规划理念上得以体现。要改变我国目前区域协调发展中所存在的状况,首先需要缓解功能空间与行政区域的矛盾,短期内可以在矛盾特别突出的地区采用调整行政区划的手段,长期则必须改革传统的行政管理模式,实行各级行政管理机构对规划的职能分工;其次则要加强各个政府间的协调和沟通,特别是同级政府间的横向协作,利用现有的行政机构和社会团体,通过协商、谈判加强彼此的联系和沟通,并通过各种途径引导区域向协调发展的方向发展,包括使用奖励、立法或公众教育宣传等方法来实行[10]。

参考文献

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[2]吴良镛.区域规划与人居环境创造.城市发展研究, 2005, 12(4): 1-6.

[3]年福华,李新.长江三角洲城市群区域协调发展研究.苏州科技学院学报(社会科学版), 2005, 22(3): 16-19.

[4]何小娥,殷毅,柳少杰.论大城市规划区内小城镇总体规划的编制-从规划实施的角度谈起.小城镇规划, 2005,29(10): 48-51.

[5]吴超,魏清泉.新区域主义的发展观、方法论及其启示.城市规划汇刊, 2003, 2: 89-94.

[6] Fishman, R. TheDeath and Life ofAmericanRegionalPlanning. In B. Katz (ED. ), Reflections on Regionalism [ EB/OL]. Washington,DC: Brookings Institution Press, 2000.

[7] John Friedmann.规划全球城市:内生式发展模式.城市规划汇刊, 2004, 152(4): 3-8.

[8] Thomas, Vinod et a.l, 2000, The Quality ofGrowth.Published for theWorld Bank. Oxford and NewYork: OxfordUni-versity Press.

[9] Ohmae, Kenich,i The End of the Nation State: TheRise ofRegionalEconomies. 1995, New York: The Free Press.

[10]吴超,魏清泉. "新区域主义"与我国的区域协调发展.经济地理, 2004, 24(1): 2-7.

[11] BromleyR. Metropolitan regionalplanning: enigmat-ic history, global future. Planning Practice & Research, 2001,(16): 233-245.

[12]唐路,薛德升,许学强.北美大都市区规划及其对珠江三角洲的启示.人文地理, 2004, 19(1): 66-70.

[13]唐永銮.珠江三角洲经济区生态环境宏观布局的探讨.广州环境科学, 1995(9): 1-6.